“四水四定”驱动下水预算管理机理与实施路径
水资源是人类生存和发展的基础性、战略性资源。中国以占全球约6%的淡水资源，养育了世界近20%的人口，支撑了快速的工业化、城镇化进程，但水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新老水问题相互交织，已成为制约经济社会高质量发展和生态文明建设的突出瓶颈。面对这一严峻挑战，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，并明确提出“把水资源作为最大的刚性约束”及“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”（以下简称“四水四定”）的根本要求，这标志着我国水资源管理理念实现了从“以需定供”到“以水定需”、从被动末端控制到主动前端约束的历史性转变。“四水四定”是一项宏观战略原则，将“定”的刚性要求科学量化、精准传导、动态监控并对每一个发展决策单元和用水主体形成有效激励，需要具体的、系统性的制度载体。水预算管理作为关键性制度创新，是落实“四水四定”原则的具体举措。
围绕“四水四定”与水预算管理，学术界与相关部门已开展积极探索。在“四水四定”领域，现有研究成果多聚焦理论认知、制度体系、评价体系、实现路径；在实践领域，宁夏回族自治区开展的“四水四定”示范区建设创新了用水权理论与技术方法，为推进水预算管理落地实施筑牢了基础。在水预算管理领域，国内研究与实践尚处于探索阶段，2024年水利部启动水预算管理试点建设，分两批选取23个试点，其中流域试点2个、省域试点5个、市域试点11个、县域试点5个。差异化布局的试点样本为探索水预算管理制度与实施模式提供了有力支撑，也为后续经验总结、全国推广积累了实践依据。
水预算管理是重大制度创新，但已有研究与实践成果中，除了衔接其与取水许可、计划用水等的制度研究外，尚未系统阐释其与“四水四定”之间内在的必然的制度逻辑关系；虽有研究从技术层面对预算程序进行探讨，但缺乏一个串联核心环节、全过程匹配“四水四定”目标的系统化实施机制；如何应对气候与发展的不确定性，建立动态调整的决策机制，相关探索尚处于起步阶段。基于现有不足，本文遵循“理论阐释—机制构建—问题分析—对策提出”的逻辑，阐述“四水四定”驱动下水预算管理的制度协同原理，构建“五位一体”的集成化核心运行机制，提出一套破解当前深层矛盾、推动治理变革的集成对策。本研究旨在为水资源刚性约束制度的全面落地与有效运行提供兼具理论创新性与实践操作性的解决方案。
一、“四水四定”驱动下水预算管理原理
1.“四水四定”的理论基础与内涵演进
（1）理论基础
“四水四定”原则核心是从“以需定供”转向“以水定需”，以水资源承载力理论划定物理边界，以可持续发展与生态文明理论明确伦理方向，以人水关系理论与系统科学为方法论，以公共物品与自然资源治理理论为行动框架。这些要素共同赋予“四水四定”原则科学性、战略性和可操作性。这些要素使其成为新时代中国水资源管理的根本遵循。
一是水资源承载力理论。该理论通过定量评价方法，回答“一个地区的水到底能支撑多大的发展规模”这一根本问题。“四水四定”将这一承载力的科学测算结果具体转化为对城市、土地、人口和产业的刚性约束指标，使宏观战略具备了可量化、可考核的科学基础。
二是可持续发展与生态文明理论。该理论决定了“四水四定”不仅仅是资源分配技术，更是一种发展哲学和治理伦理。它强调水生态系统的完整性和服务功能的永续性，因此“四水四定”在优先满足城乡居民生活用水前提下保障基本生态用水，倒逼形成绿色、低碳、循环的发展方式。
三是人水关系理论与系统科学。该理论认为水资源系统与经济社会系统紧密耦合、动态交互。因此，“四水四定”的实施不能孤立地“定”某一项，而必须运用系统思维考虑“城-地-人-产”之间的竞争与协同关系，进行多目标优化与综合平衡，以实现整体“帕累托最优”。
四是公共物品与自然资源治理理论。该理论揭示了上述科学认知和价值目标转化为社会行动的运行逻辑。落实“四水四定”，需要政府的顶层设计与刚性约束、市场的灵活配置和社会的广泛认同与参与。
（2）内涵演进
“四水四定”原则的形成与深化是我国水资源管理应对水安全挑战的认知与实践不断跃迁的过程，其内涵演进大致经历了总量控制、定额管理、适水发展三个阶段。
①总量控制阶段。此阶段以最严格水资源管理制度中的“用水总量控制红线”为核心，标志着对区域用水规模进行宏观上限管理的开端，焦点在于控制“用水”这一末端行为，属于相对被动的结果管控模式。
②定额管理阶段。在总量控制框架下，通过制定各行业、产品的先进用水定额标准，推动用水效率提升。这标志着管理向精细化和过程化迈进，但其着力点仍主要在用水单元的内部效率提升。
③适水发展阶段。以“四水四定”提出为标志，水资源的约束对象从“用水”本身前置到“发展”决策，其刚性约束体现在总量、结构、效率三个维度。其中，总量约束是指城市人口、建成区面积、耕地面积、经济规模等发展指标不得超过水资源可持续承载的容量极限；结构约束是指通过总量在不同区域、行业间的分配，主动引导和优化区域发展格局、产业布局与结构；效率约束是指在既定规模和结构下，节水与用水效率水平必须达到行业先进并发挥引领作用。
因此，“四水四定”的本质是以水资源承载力为刚性边界，对经济社会发展进行全面的适应性调控与系统性重塑，实现人水关系的长期动态平衡与永续和谐发展。
2.水预算管理的理论基础与制度内核
（1）理论基础
公共物品与产权、新公共管理、可持续发展与生态经济学、系统科学理论、协同治理理论、适应性管理理论共同构成了水预算管理制度设计的核心逻辑，使得水预算管理成为一套科学、严谨、可操作的现代化水资源治理制度。
一是公共物品与产权理论。该理论是水预算管理（尤其是市场交易机制）的基石，认为单纯依靠行政配置水资源易导致“公地悲剧”。水预算管理明晰水权（即预算额度），并允许节余额度作为财产权益进行交易。这正是应用了科斯定理：通过界定清晰的产权，并利用市场机制，以更低成本实现资源优化配置。
二是新公共管理理论。该理论推动了政府从“划桨者”向“掌舵者”转变。水预算管理从中汲取了绩效预算、结果导向等理念，绩效预算是将预算分配与用水效率、节水成效等绩效指标挂钩，结果导向是将管理重点从控制投入（审批取水）转向管理结果（是否超预算、节水效果如何）。
三是可持续发展与生态经济学理论。该理论为水预算管理明确了价值目标和伦理边界，要求水预算必须保障生态需水，将生态环境视为优先支付的“刚性支出”。同时，该理论强调水资源承载力的极限，这正是水预算“总量封顶”原则的根据，确保发展规模控制在生态阈值之内。
四是系统科学理论。该理论确保了水预算管理机制设计的系统性和有效性，将“四水四定”目标、水资源系统、经济社会系统视为一个整体，水预算管理作为其中的协调控制系统，通过信息反馈（监测预警）、动态调节（额度调整）和激励相容（市场交易）等机制，促使各子系统共同运作，最终实现整个流域或区域人水关系的和谐与可持续发展。
五是协同治理理论。该理论为多元主体共治、跨部门协作提供了直接依据。水预算管理涉及政府、市场、社会、用水户等多方利益，其成功实施依赖于清晰的角色分工与有效的协作网络。通过建立制度化的协商平台、信息共享机制和利益平衡规则，能够将分散甚至冲突的目标整合为统一的治理行动，这正是水预算管理打破“条块分割”、实现“全景式”管理所必需的理论支撑。
六是适应性理论。该理论面向水资源系统的不确定性和复杂性，为水预算的动态调整机制提供核心哲学依据与方法论。水预算管理并非制定一个固定不变的用水计划，而是构建一个“监测—评估—学习—调整”的循环过程：通过持续监测水文情势与用水执行情况，基于预设规则和模拟推演进行快速评估，并允许在总量刚性约束前提下对预算进行弹性调整，从而使管理制度能够像生态系统一样，具备应对变化、抵御风险的“韧性”，引导系统向“四水四定”目标自适应演进。
（2）制度内核
水预算管理是指借鉴政府财政预算的管理理念与方法，对特定区域（流域）在一定时期（通常为一年）内的水资源“收入”（各类可供水量）和“支出”（各类合理用水需求）进行预先、全面、平衡的测算、分配、执行、监督与决算评价，形成全周期、精细化管理的系统性制度集成。水预算管理是融合总量控制、定额管理、过程监管、绩效激励和公众参与的复合型、现代化治理载体和实施工具，其制度内核由全口径核算、收支平衡原则、过程管控闭环、绩效导向激励、公开透明监督五大关键要素组成。
①全口径核算。预算范围涵盖地表水、地下水、非常规水等多种水源，以及生活、生产、生态等各类用水户，实行水资源的统一记账、统一管理。
②收支平衡原则。以科学评估的可供水总量（收入预算）作为区域用水的绝对上限，所有用水需求（支出预算）必须在此上限内进行统筹平衡与优化配置，优先保障基本民生、生态安全和粮食安全。
③过程管控闭环。制度涵盖预算编制、审批、下达、执行、调整、监督、决算的全周期管理闭环，实现从静态分配向动态管理的转变。
④绩效导向激励。将用水效率、效益的关键指标（如万元GDP用水量、灌溉水有效利用系数）纳入预算编制与考核体系，使预算分配与节水绩效挂钩，建立节约用水、高效用水的内在经济激励与约束机制。
⑤公开透明监督。依法依规公开预算方案、分配结果、执行进度等关键信息，接受社会监督，以提升管理公信力和强化制度约束力。
3.“四水四定”与水预算管理的理论衔接与驱动逻辑
“四水四定”与水预算管理是两套理论体系的深度耦合与接力驱动。“四水四定”理论基础确立了水资源管理的战略范式、价值坐标与系统方法论，回答了“为什么要管”和“按照什么思想管”的根本问题，而水预算管理的理论基础则是在此范式下为解决“如何具体管”而衍生出的制度设计与应用工具。具体而言，“四水四定”从三个层面驱动水预算管理：一是价值目标驱动。将可持续发展的伦理理念和生态优先的价值导向注入水预算管理，使其不再局限于传统静态的水资源配置模式，而转向与水资源承载力相匹配的绿色、低碳、可持续发展的适应性管理模式。二是刚性原则驱动。将“刚性约束”的要求转化为水预算管理中的“总量绝对上限”和“生态用水优先支出”的铁律；将“系统治理”的要求转化为全口径、全周期、多部门协同的管控闭环；将“两手发力”的要求具象为“行政额度分配”与“市场交易流转”相结合的双规机制。三是系统方法驱动。人水关系与系统科学的方法论要求水预算管理必须是一个具备感知、反馈、调节能力的适应性协同控制系统，催生了其动态调整、智慧预警、多情景模拟等核心功能。
上述价值目标、刚性原则与系统方法的三重驱动直接内化并塑造了水预算管理最核心的四大运行逻辑，是水预算管理响应战略驱动、实现自身功能的内在稳定规律。为贯彻“价值目标驱动”，必须引入“市场激励”的优化逻辑，在刚性框架下激活资源配置效率。为落实“刚性原则驱动”，必须确立“总量封顶”的边界逻辑与“额度分解”的传导逻辑，将宏观约束精准量化落地。为响应“系统方法驱动”，必须内置“过程管控”的动态校准逻辑，实现对全过程的感知、预警与调节。
因此，“总量封顶、额度分解、过程管控、市场激励”四大逻辑构成了一个从边界设定、指标传导、动态调控到活力激发的完整管理闭环，共同确保“四水四定”作为核心驱动贯穿水预算管理始终。
①总量封顶，确立协同的约束边界。水预算编制首先要基于水资源调查评价、承载能力评估确定区域（流域）在规划水平年的可供水总量。这个总量即为“四水四定”中“水”的总量边界，从源头上为城、地、人、产的发展规模设定了不可突破的“天花板”。任何发展规划的可行性必须要通过水预算总量许可的检验，实现水资源条件对发展决策的硬性前置约束。
②额度分解，构建约束的传导链条。将区域总预算额度向下级行政区域、主要行业乃至重要用水户进行分解的过程，实质上是将“定城、定地、定人、定产”的宏观目标逐级量化为具体、可管理的控制指标的过程。分配至城建领域的公共供水额度隐含了对城市发展规模和人口的上限约束；分配至农业农村部门的农业用水额度承载了对耕地灌溉面积和种植结构的约束；分配至工业园区的用水额度则直接关联着产业门类和产能的准入标准。预算额度成为水资源刚性约束向各发展维度精准传导的“量化媒介”与“调控阀门”。
③过程管控，嵌入动态的校准机制。水预算管理要求对预算执行（即实际用水）进行持续监测、统计分析和预警。当某个区域、行业、用水户的用水进度接近或超出预算额度时，系统能及时发出预警，促使管理部门采取干预措施，如限制新增取水、督促加强节水等。这种动态管控机制将“四水四定”的约束从规划环节延伸至发展全过程，通过实时、动态的监督与校准有效防止了规划与执行脱节导致的约束失效。
④市场激励，激发内生的优化动力。通过建立水预算节余额度有偿交易的市场机制，引入了重要的经济杠杆，节水者可以通过出售额度获得经济收益，而新增用水需求者则通过市场购买来满足需求，这一机制在坚守总量红线的同时，通过市场这只“无形的手”引导水资源自发从低效领域向高效领域流动，从而在“定”的框架下最大限度地优化资源配置效率，实现资源配置的“帕累托最优”。
综上所述，水预算管理通过一套环环相扣的完整的制度化程序，将“四水四定”的战略要求系统地转化为可计算、可分配、可监控、可交易的协同管理体系。二者的协同标志着我国水资源管理从依靠行政命令与分割管理向依靠系统制度与市场机制相结合的现代治理模式演进。
二、“四水四定”驱动下水预算实施机制
上述“总量封顶、额度分解、过程管控、市场激励”四大逻辑构成了“四水四定”驱动下水预算管理的完整作用链条。然而，要将这一理论链条转化为可运行、可考核的管理实践，必须依托一套制度化、可操作的实施机制。为此，本研究构建了“五位一体”的核心实施机制：水预算总量核算机制是实现“总量封顶”的技术基石；多层级预算额度核定机制是完成“额度分解”的程序保障；动态调整与应急保障机制是落实“过程管控”中动态校准功能的规则体现；节余额度市场化交易机制则是激发“市场激励”活力的核心设计；数智化智慧管理服务机制如同整个系统的神经中枢与智慧大脑，为前四大机制的高效、精准、协同运行提供全方位技术赋能。至此，理论逻辑与实施机制融为一体，共同构成了将“四水四定”战略刚性落地的完整制度闭环。
1.水预算总量核算机制
水预算总量核算是整个管理制度的技术基石与逻辑起点，其科学性与权威性直接决定了后续分配、执行与考核的合法性。它并非简单的数据汇总，而是一个融合自然规律、政策目标与科学模型的复合决策过程，精确回答“一个区域在特定时期内，究竟有多少真实可用水资源可供经济社会消费”的核心问题，克服传统“以需定供”或简单依据历史水权的粗放做法，构建一套透明、动态、可验证的核算体系。
（1）多源数据整合与基础水量核定
核算始于对降水、地表水、地下水“三水”的系统性评价。需整合气象、水文、地质监测数据，结合遥感技术确定区域的天然水资源总量。关键步骤在于扣除必须保障的河道内生态基流，并依据地下水超采治理目标确定合理的地下水可开采量。对于有外调水的区域，需基于工程能力和协议核定可靠的外调水供给量。最终，形成“本地地表水可用量+地下水可开采量+外调水可靠供给量”的区域水资源最大刚性约束上限。
（2）多情景模拟与动态可用水量确定
面对气候不确定性，核算必须从静态值转向动态范围。需构建流域水文模型，基于历史序列和气候预测，进行丰、平、枯不同来水频率下的情景模拟。每年在编制年度预算前，由水文、气象部门发布年度水情预报，确定当年所属的频率情景，从而动态锚定年度可用水量的基准值。这实现了预算总量与气象波动的前置衔接，为应对干旱风险提供科学预案。
（3）战略预留与可分配预算总量生成
动态可用水量并非全部直接用于经济社会分配，必须依法依规优先扣除两部分：一是为应对未来重大不确定性（如特殊干旱、国家战略项目）而设立的“区域战略储备水”；二是为满足流域层面生态修复与应急调度需求而划定的“流域统筹调控水”。在扣除这些战略性预留后，剩余部分方可形成该区域当年可进行精细化分配与管理的“水预算控制总量”。
2.多层级预算额度核定机制
为确保水预算额度既反映真实需求，又严守资源红线，本机制设计了一个包含“自下而上申报”“上下结合协商核定”及“自上而下批复与体系生效”的“两上两下”程序。该程序将“四水四定”原则贯穿始终，旨在实现刚性约束下的精准、公平配置。
（1）自下而上申报
预算编制始于最微观的用水决策单元。各用水户（工业企业、服务业单位、农业经营主体等）以及供水单位（灌区管理处、公共供水企业）作为预算申请的责任主体，根据自身生产计划、服务规模及节水承诺，向所属水行政主管部门提交年度用水预算额度申报。
（2）上下结合协商核定
这是水预算编制的核心，通过多轮交互，将分散的申报转化为科学、权威且可执行的预算方案。该过程具体分为以下两个关键步骤：
①审核确认，形成“用水户申请额度”。水行政主管部门对收到的申报进行初步审核，重点核查数据的真实性、与历史用水规律的吻合度、是否符合行业定额及地方发展规划。针对存疑或不合规的申报，主管部门与申报单位进行沟通、磋商与确认。经此环节确认后，形成一份初步认可的“用水户申请额度”。
②综合平衡，核定“水预算基准额度”。“用水户申请额度”汇总后，水行政主管部门将其置于区域水资源宏观供需格局中进行平衡与核定。根据对未来一年来水情况、地下水可开采量、外调水计划的预测，并结合必需的预留战略储备与调节水资源量，精准计算出本区域实际可用于分配的水资源总量。将汇总的“用水户申请额度”与“可分配水资源总量”进行比对，当总需求超出供给时，主管部门依据“四水四定”原则和用水的效率、效益、战略优先级，对各类申请进行结构性、比例性调整，确保有限的水资源投向效益最高、效率最优的领域。经过上述核定后，最终形成向各用水户、行政区、行业下达的“水预算基准额度”。此额度是未来预算年度内必须遵守的刚性用水上限，是预算执行、监控与考核的法定依据。
（3）自上而下批复与体系生效
将包含各单元“水预算基准额度”及“战略储备额度”的完整预算方案，报请同级人民政府或上级主管部门批准后，正式颁布实施。获批的预算方案即具备法律或行政约束力，标志着预算管理周期的开始，各相关单位必须依据分配的基准额度开展用水活动。
3.动态调整与应急保障机制
水预算的“刚性”体现在总量控制目标的不可突破性，而“弹性”则体现于应对水文随机性与社会发展不确定性的动态管理能力。该机制通过制度化的调整程序，建立常规性调整和应急性调整的分类触发机制，使预算执行能够自适应内外部条件变化，在保障水安全前提下优化资源配置。
（1）基于预报预警的常规滚动调整
在每个预算周期中期，基于实际来水、重大政策变更、经济社会发展形势显著变化，经科学评估和规定程序对区域总预算进行小幅优化调整。为克服年度预算与实际情况可能存在的偏差，建立“年度预算定额、季度（月度）滚动预报、按需动态调整”的常规管理闭环。水行政主管部门联合气象部门，基于中短期气候预测、降雨径流预报和水库蓄水实时情况，按季度或月度发布水资源供需情势滚动预报，依据预报结果启动预设的情景化调整方案。如丰水年景预报期，可在保障生态流量前提下，经科学评估后，按一定比例临时增加农业或生态景观等弹性用水单元的预算额度，鼓励水资源的高效储蓄与利用；在枯水年景或用水高峰期，则提前预警并启动节水调度，有序压减高耗水行业、公共绿化等非紧急用水预算。所有滚动调整均须遵循预先公开的技术规程和管理办法，确保调整过程的科学性、透明性和公平性，避免随意调整，以维护预算的严肃性。
（2）针对突发事件的应急预算响应
为应对特大干旱、突发水污染、重要水利工程故障等紧急事件，建立分级分类的应急预算响应体系，其核心是“保底线、压弹性、动储备”。根据事件的性质、影响范围和紧迫程度，制定蓝、黄、橙、红四级应急响应预案，每一级预案明确对应的用水保障优先级和预算压减清单。如启动黄色（轻度干旱）预警时，优先压减城镇景观绿化、洗车、游泳池等非必需高耗水服务业预算；启动红色（特别严重干旱）预警时，则依法依规缩小或阶段性停止农业灌溉供水预算，对一般工业等用水预算进行压减，并动用战略储备与调节水资源量，全力保障城乡居民生活用水、基本医疗、重点战略产业及核心生态功能的最小需水要求。应急响应本质上是“四水四定”原则在极端情况下的强化应用，其保障序列严格遵循定人为先、定产为要、定城与定地兼顾效率与公平的原则，确保在最紧张资源条件下，水资源流向最关乎国计民生和社会稳定的领域。
4.节余额度市场化交易机制
市场交易机制是激活预算管理内在活力、在总量约束下实现水资源“二次优化配置”的关键，通过赋予节水者经济收益，为用水效率提升提供了持续的内生激励。
（1）交易标的与市场的法律基础
可交易物是经水行政主管部门严格核定、确权登记的“水预算节余额度”，该额度必须是基于实际节约产生的、真实的、可监测计量的水资源财产权益。要制定水预算节余额度交易管理办法，明确交易主体资格、交易程序（申请、公示、鉴证、交割）、价格形成机制（政府指导与市场协商相结合）及交易后用水权的变更登记与确权程序。宁夏回族自治区、甘肃省张掖市等在水权确权与交易方面的基层实践为此类规则的细化和落地提供了重要参考。
（2）多层次市场体系的培育与监管
在初期，鼓励和规范统一灌区内农户间、同一工业园区内企业间的微观交易，逐步培育跨行业（如农业节水量向工业转让）、跨行政区域的区域性交易市场。条件成熟时，探索流域尺度的统一交易平台。水行政主管部门是市场的“规则制定者”“公平监管者”和“公共服务提供者”，其职责包括：监管交易行为，防止市场垄断和损害第三方利益（如生态环境）；搭建公益性交易平台，提供政策咨询、信息发布和合同鉴证服务；建立第三方节水核证和资产评估机构库，降低交易成本与风险。
（3）金融配套与服务创新
鼓励金融机构开展以水预算节余额度（用水权）为抵押物的贷款、融资租赁等业务，盘活用水户的节水资产，解决其节水改造的资金难题。在条件成熟的流域或区域，可试点建设“水银行”作为水权（额度）的集中托管、储蓄、借贷和中介机构。它能有效匹配供需的时间差与空间差，平抑市场价格波动，成为市场的“稳定器”和“流动性池”。可借鉴国内外成熟的自然资源银行经验，并结合我国水权交易的实际情况进行本土化设计。
5.数智化智慧管理服务机制
现代信息技术是保障上述机制高效、精准、协同运行的“神经系统”和“智慧大脑”，通过数据驱动实现从取用到排放的全过程透明化、智能化管理。
（1）构建全要素智能感知体系
构建卫星遥感、无人机巡测、在线计量设施、物联网传感器、视频监控等集成的“天空地网”一体化监测网络，实现对降水、径流、蓄水、取水、输水、用水、排水全过程的动态立体感知和数据自动采集，重点提升重要取水口、大中型灌区、重点工业和服务业的在线计量覆盖率与精准度，确保预算执行数据“采得全、测得准、传得快”。
（2）打造水预算智能管理平台
基于“数字孪生流域”理念，构建集数据汇集、预算编制模拟、额度分解优化、执行情况实时监控、超预算预报预警、多情景模拟推演、交易信息服务、综合决策支持等功能于一体的智慧平台。该平台能够：①全景监控与智能预警：实时汇聚并可视化展示各行政区、行业、重点用水户的预算额度执行进度，一旦监测到用水量接近或超过预算阈值，自动向管理者和用水户发送多级预警信息，并触发干预流程；②模拟推演与决策支持：通过水文水资源、经济社会用水模型，能够对不同来水情景、节水政策、交易方案进行模拟仿真，动态预测其对“四水四定”目标（如人口承载力、粮食产量、工业产值）的影响，为管理者提供前瞻性的决策依据和预案评估；③业务协同与一站式服务：通过与自然资源、生态环境、发展改革、工业和信息化等部门业务系统的数据共享与流程互通，实现水预算自动嵌入项目审批、规划审查环节。同时，为社会公众和市场交易主体提供预算信息公开、节余水量信息发布、在线交易撮合等一站式服务。
（3）决算绩效评估与信用管理
基于平台积累的全链条数据，建立科学的水预算管理绩效评估模型，对各级行政区、行业和重点用水户的预算执行效率、节水成效进行客观评价。同时，将预算执行情况、交易履约记录纳入水信用评价体系，与取水许可、金融信贷等政策挂钩，形成“数据驱动评价、评价关联信用、信用影响权益”的闭环激励约束机制。
三、水预算管理改革实践面临的关键问题
对“四水四定”驱动下水预算管理原理分析可知，水预算作为新兴领域，有其理论优势和实践基础。各试点仍在持续探索，如何利用水预算破解水资源管理难题在制度、技术、市场、体制等方面存在系列挑战。
1.制度体系协同不畅，顶层设计亟待突破
一是法律依据与制度存在冲突。当前水预算管理主要依靠政策文件和试点方案推动，国家法律层面（如《中华人民共和国水法》）尚缺乏明确、有力的授权，影响了其执行的权威性和普遍性。同时，它与已实行多年的取水许可制度、计划用水管理制度在管理对象、程序和要求上存在交叉甚至冲突。例如，如何协调取水许可证上相对固定的许可水量与水预算年度动态调整的额度是实践中普遍存在的难题。二是协调成本高。水预算管理涉及发展改革、自然资源、工业和信息化、农业农村等多个部门，但目前“规划与预算联动”的刚性程序尚未普遍建立。部门间数据壁垒、规划目标不协调等问题，导致水预算的“硬约束”难以真正前置到经济社会发展的规划决策环节，增加了制度协同的复杂性和成本。
2.技术基础支撑薄弱，精细化管理遭遇瓶颈
一是计量监测存在基础性短板。实现预算执行的全过程监控依赖于对用水户取水、用水情况的实时、精准、全覆盖计量。然而，许多地区尤其是农业灌区和中小型工业企业，计量设施安装率低、数据监测不准或数据无法在线传输的问题突出；在调研中，基层单位普遍反映计量设施升级改造资金压力大、技术维护能力不足。二是核算方法的科学性与复杂性尚未平衡。推行“零基预算”（即不考虑历史用水基数，完全依据当期生产规模和先进定额核算）是水预算的科学创新，也对用水户产品产量、生产规模的核实提出了前所未有的高要求。如何防止虚报规模、如何制定和动态更新行业先进用水定额，缺乏成熟、统一、高效的技术方法。三是智慧化管理平台尚未普及。多个试点地区仍面临信息系统分散、数据无法共享、预警和决策支持功能薄弱等问题，使水预算的“动态调整”和“精准管控”难以落地。
3.市场机制运行乏力，资源配置效率有待激活
一是交易基础不牢。清晰的水权界定是交易的前提。尽管一些地区（如宁夏、甘肃张掖）完成了初始水权确权，但更多地区水权归属仍不清晰，尤其是农业用水权。同时，关于节余额度交易的性质、规则、程序、价格形成机制以及与现有用水权交易制度的衔接方式，国家层面尚无明确统一的规定，导致地方试点探索谨慎，交易量小、案例零散。二是市场冷清与动力不足。由于交易成本高、预期收益不明朗，用水户参与交易的积极性普遍不高。除了少数交易活跃的灌区，大部分地区的水权交易市场尚未形成规模效应，“节水生效益”的市场激励作用未能充分发挥，制约了水资源从低效领域向高效领域的流动。
4.管理意识与能力滞后，改革纵深推进难度大
一是思想观念转变困难。在一些水资源相对丰沛或发展压力大的地区，部分领导干部对水资源刚性约束的极端重要性认识不足，仍存有等待观望或“试点与己无关”的消极心态，习惯于“以需定供”的发展模式，对“以水定发展”的深刻变革缺乏主动适应和积极谋划。二是基层执行能力面临挑战。水预算管理对基层水利部门工作人员提出了更高要求，他们不仅需要理解新政策，还需掌握数据核算、平台操作、市场交易组织等新技能。目前普遍存在人员配备不足、技术能力跟不上改革步伐的情况，影响了政策的最终落地效果。
5.区域协同支撑不足，各方诉求利益平衡难
一是缺乏透明的协商平台。目前指标分解多依赖于行政指令和历史用水比例，缺乏一个相关区域共同参与的法定平台进行科学评估和民主协商。二是节水收益外溢与补偿缺失。上游地区若投入巨大成本调整产业结构、实施深度节水，其节省的水预算额度在现行的流域管理体制下很可能自然地惠及下游地区，而其自身却无法直接获得经济回报。三是制度壁垒与信任缺失。即使市场上有跨行政区的水权交易需求，实际操作困难仍比较多，缺乏一个权威、中立的机构来认证交易安全、监管交易执行、仲裁交易纠纷。四是应急调度与利益协调机制空白。若遇到特大干旱等极端情况时，应急调度涉及重大利益调整，若无事先约定的补偿方案和决策程序，仅靠行政命令极易引起抵触，影响应急响应的效率和效果。
6.社会公平需要考虑，风险应对韧性不高
一是用水权益的“市场化剥夺”风险。对于资源禀赋差的小农户，其信息获取能力弱、市场谈判地位低、节水技术改造资金匮乏，在水预算分配和交易中极易成为弱势方。城镇居民用水预算若完全与市场接轨，对于低收入家庭而言，可能导致其基本生活用水成本占收入比例过高，构成“用水贫困”。中小企业在节水技术、管理能力和资金上处于劣势。二是应对气候变化能力较弱。气候变化导致旱涝急转、特大干旱等极端水文气象事件频发。水预算通常基于多年平均或某一保证率来水量制定，具有相对的静态性，当遭遇远超设计标准的特大干旱时，所有用水户的预算都极为紧张，缺乏法定的、有序的应急压缩和重新分配机制。三是风险应对手段缺乏。因极端干旱造成的农业绝收、工业停产等巨大经济损失，目前主要由受灾者自己承担。水预算制度本身没有内置的风险缓冲或保险机制，这使得所有用水户都暴露在气候风险之下，削弱了制度的稳定性。
7.制度评估体系亟待完善，管理透明度需要加强
一是科学评估体系缺失。除了简单的节水总量，对于制度的经济成本效益、社会接受度、生态影响、对创新的引导作用等均无衡量标准；自我评估难免流于形式，缺乏有公信力的第三方机构进行深度研究；即使有评估，其结论也很少与制度修订、政策调整直接挂钩。二是地方经验亟待提炼。在水预算领域，宁夏、甘肃张掖等地已探索出许多有价值的局部经验。基层的、生动的“最佳实践”缺少系统的总结、提炼，缺乏制度化的通道和机制。三是管理过程透明度不足。水预算管理关涉重大公共利益，但其运作过程中的关键信息往往未主动、全面、通俗地向社会公开。四是知识更新与修订机制固化。制度文本本身也可能因为出台时的妥协或认知局限而存在缺陷，但启动修订程序困难重重，导致制度部分内容与实际脱节。
四、水预算管理制度深化实施的对策建议
为破解上述难题，推动水预算管理成为落实“四水四定”的坚实制度支撑，需要从制度、技术、市场、机制等多个层面进行系统性的设计、革新和推动。
1.筑牢“统筹协同、刚性约束、闭环长效”的水预算管理制度根基
一是加快顶层立法与制度设计。建议在国家或省级层面研究制定水预算管理办法并将其作为核心制度，明确水预算管理的法律属性、管理原则、权责关系和基本程序。同时，配套出台水预算单位名录库管理、基准额度核算技术规范、节余额度交易规则等系列文件，形成完整的制度闭环。二是主动对接与融合现有制度。关键是处理好水预算管理与取水许可、计划用水等现行制度的关系。修订取水许可、计划用水等相关法律法规，将水预算管理的新思路融入取水许可制度，并逐步取代计划用水管理。
2.夯实“精准感知、科学核算、智慧管控”的数智技术赋能底座
一是实施计量设施升级。开展“源头、输配、终端”三级计量体系建设，开展计量设施普查与升级。农业领域实现大中型灌区渠首计量全覆盖，推广支斗口计量和“以电折水”；非农领域实现规模以上取水口和重点用水单位在线监测全覆盖。二是推行科学化、精细化的核算方法。改变“基数+增长”的粗放核算模式，全面推行“零基预算”，依据用水户申报的实际产品产量、生产规模和服务人口，对照国家或行业先进用水定额，从零开始核算其基准额度，这要求建立用水定额的动态评估与更新机制，推动水利部门与统计、税务、电力、农业农村等部门建立数据共享机制，交叉校验用水户申报的生产经营数据，提升核算的可靠性。三是建设一体化智能管理平台。按照宁夏“统一建设、云端部署、分级使用”的思路，建设省级水预算管理信息平台。该平台应集成预算编制、额度下达、执行监控、超用预警、交易服务、决算评估全功能，并与自然资源、生态环境、住建等部门系统互联互通，实现数据共享与业务协同。
3.培育“规则清晰、平台健全、金融活跃”的水权交易市场
一是健全交易制度与规则。首要任务是明确水预算节余额度的法律属性和财产权利，将节余额度交易有机融入现有的用水权交易制度框架，并制定详细的交易管理办法。二是培育多样化的市场形态。在交易初期，可同时培育三种市场：灌区内农户间、园区内企业间的微观交易；跨行业、跨区域的综合性交易；政府主导的节余指标收储与调控机制，在干旱期或保障重大项目时将节余指标投放市场。三是创新“节水—收益”的激励机制。大力推广“合同节水+水权交易”模式，即节水服务公司投资改造，与用水户共享节水收益和水权交易收益。同时，探索将水权（节余额度）作为合格抵押物，与“节水贷”等绿色金融产品结合，让节水切实产生经济效益。
4.构建“顶层推动、闭环监督、能力提升”的协同执行机制
一是强化高位推动与部门协同。水预算管理是“一把手”工程，必须建立由政府牵头，水利、发展改革、住房城乡建设、工业和信息化、农业农村等多部门参与的协调机制，共同推动任务落实。二是建立最严格的监督考核闭环。将水预算目标完成情况纳入地方政府高质量发展绩效考核、领导干部自然资源资产离任审计范围。同时，推动年度水预算草案及决算报告提交同级人民代表大会或其常务委员会审议，提升其权威性与公众监督力度。三是开展系统性、多层次的能力建设。针对领导干部、水务管理人员、用水户等不同群体开展定制化培训。例如，宁夏组织水利专业专家水预算专题培训班，既宣讲宏观政策，也讲解平台操作和核算技术。同时，应加强面向社会的宣传，普及“用水有预算、节约可交易”的新理念。
5.强化“区域协商、总量统筹、弹性调剂”的跨域协同机制
一是建立权威、常态的水预算区域协商平台。在跨省、跨市的重要流域或具备高度依存关系的区域，依法设立实体化运作的水预算协调委员会，协商确定区域用水量总量控制指标方案，协调解决跨界用水矛盾与水权交易争议。二是实施战略性、整体性的总量统筹规划。水预算协调委员会承担“战略性水源预算分配者”角色，进行前瞻性的总量统筹规划，制定重大调水工程的水预算融合方案，建立应急水源动用的预算分配与成本分摊机制。三是创设市场化、规范化的弹性调剂工具。在坚持总量红线的前提下，流域或省级层面建立“双轨制”的弹性调剂机制，设立“区域战略储备水预算”，从流域或省级预算总量中，划出一定比例作为水预算协调委员会管理下的战略储备。探索设立“预算有偿调剂市场”，允许水预算富余的地区与水预算临时短缺的地区通过自愿协商进行预算额度的短期有偿调剂。
6.织密“权益保障、应急响应、风险分担”的社会防护网络
一是构建多层次、精准化的权益保障体系。通过主动性制度设计，对市场机制进行必要的“社会性修正”，设定保障居民基本生活用水预算，建立粮食安全用水保障预算，推行节水增产导向的精准补贴，提供针对中小微企业的节水能力扶助。二是制定法定化、层次化的应急响应预案。建立与气象灾害预警等级相衔接的水预算应急管理预案，明确“应急等级-响应措施-优先序位”三位一体的操作框架，建立应急预算调整与调用机制。三是探索市场化、社会化的风险分担工具。探索发展水预算干旱指数保险，将不确定的巨灾风险转化为确定的、可承受的保费支出。推动设立水资源风险共担基金，对受灾严重的特定行业或群体进行补充性补助，同时为水权交易提供履约担保。
7.健全“常态评估、试点创新、社会监督”的迭代优化体系
一是建立科学、独立、导向明确的常态评估机制。从经济效率、生态效益、社会接受与公平、管理效能等多个维度全面审视制度的综合效能，推行制度化、独立化的第三方评估，并将评估结果与制度优化直接、刚性挂钩。二是构建规范化、管道化的政策试点创新机制。鼓励各试点根据自身实际进行主动创新，并给予一定的政策宽容度，配套专业团队将实践中摸索出的具体做法、遇到的真实问题、形成的有效政策转化为可复制、可操作的标准化工作模块或政策建议。三是打造“最佳实践”标准化推广平台。定期举办水预算管理创新实践交流会，发布年度最佳案例集。对于经过评估确认为成熟、有效的创新，由国家或省级层面及时组织修订相关技术规范、管理办法。四是实施常态化、体系化的社会监督与公开。编制并发布水预算管理白皮书，搭建多元便捷的公众参与平台，开辟专门的公众咨询与举报通道，培育专业的社会监督力量。
五、结论
本研究系统论证了水预算管理作为落实“四水四定”刚性约束关键制度化路径的理论合理性与实践必要性，主要结论如下。
①总结了“四水四定”驱动下的水预算管理基础理论，分析了“四水四定”内涵演进和水预算管理的“全口径核算、收支平衡、过程管控、绩效导向、公开透明”的制度内核，提出了“四水四定”驱动下的“总量封顶、额度分解、过程管控、市场激励”水预算管理逻辑，为水资源管理从量化、传导、监控到激励的完整链条管理提供理论基础。
②构建了“四水四定”驱动下的水预算总量核算、多层级预算额度核定、动态调整与应急保障、节余额度市场化交易、数智化智慧管理服务水预算管理“五位一体”核心实施机制，这五项机制形成了相互关联、协同运作的闭环管理体系，为水预算管理制度实施与运行建设提供基础范式。
③为破解“制度体系协同不畅，顶层设计亟待突破”“技术基础支撑薄弱，精细化管理遭遇瓶颈”等关键问题，提出了筑牢“统筹协同、刚性约束、闭环长效”的水预算管理制度根基，夯实“精准感知、科学核算、智慧管控”的数智技术赋能底座，培育“规则清晰、平台健全、金融活跃”的水权交易市场等对策。
推行水预算管理涉及治理理念更新、管理制度重构、支撑技术革新和利益格局调整的深刻水治理变革，它是“把水资源作为最大的刚性约束”要求落到实处、促进人与自然和谐共生的现代化进程水资源管理模式的重塑。随着实践的深入和外部环境的变化，还需在气候适应性水预算研究、“水-能-粮-生”纽带关系下的协同预算探索、水资源生态价值核算与水预算关联、全国统一水市场构建与水预算联动机制等方面深入研究，以充分发挥水预算管理的综合性制度优势。
Abstract: “Defining city, land, population and production by water” provides a macro-strategic approach to addressing China’s water resource issues. Water budget management transforms this macro-strategic approach into operational, assessable, and sustainable routine management practices. This paper elaborated on the fundamental theories and conceptual evolution of “defining city, land, population and production by water” and analyzed the basic theories and institutional framework of water budget management. It proposed the logic of water budget management driven by “defining city, land, population and production by water” and constructed a “five-in-one” core implementation mechanism for water budget management, including total water budget accounting, multi-level budget quota approval, dynamic adjustment and emergency guarantee, market-based trading of saved water quotas, and digital and intelligent water management services. To address current challenges such as inadequate institutional coordination, weak technical support, and ineffective market mechanisms, this paper provided countermeasures and recommendations encompassing institutions, technology, markets, and mechanisms. The research can lay a theoretical foundation and provide a practice paradigm for water budget management from pilot exploration to nationwide deployment.
Keywords: “defining city, land, population and production by water”; water budget management; rigid constraint system for water resources; institutional innovation; water rights trading; digital and intelligent management
冶运涛，王彦兵，景清华，等.“四水四定”驱动下水预算管理机理与实施路径[J].中国水利，2026（7）：13-23.
皖公网安备34130202000323号
